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全域旅游的核心是“多規合一”
發布日期：2016-10-13
全域旅游與“多規合一”均從區域（特別是市縣）協同角度出發，期望打破限制經濟社會協調發展的藩籬，二者具有一定的共通性。研究全域旅游與“多規合一”的互動關系，對促進全域旅游發展和推動“多規合一”實施均有一定意義。
一、全域旅游與“多規合一”的內在關系
1.“多規合一”是全域旅游發展的前提和保障
全域旅游是在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享。全域旅游要求涉旅部門聯動，充分發揮旅游帶動作用，在全域（省市縣）優化配置經濟社會資源。因此，全域旅游的實施絕非旅游部門一己之力能夠完成的，而是需要國土、城建、農業、水利等多個職能部門協調統一。這就需要從規劃出發，以“多規合一”的方式，形成一個全域旅游區“一本規劃，一張藍圖”，通過規劃協調好部門利益，落實好責任關系。這樣才利于全域旅游工作推進，有利于各個部門、不同產業之間凝聚精神，統一步子。
2.全域旅游是推動“多規合一”的恰當抓手
全域旅游的基本要求是旅游業發展擺脫景點景區的界限，游客進入目的地后“放眼望去皆風景，隨時駐足可旅游”，而不是景區內外兩重天。為實現這一目標，政府主管部門在進行旅游規劃、城鎮規劃、新農村規劃、道路交通、環衛設施等相關規劃時必須協調統一。另一方面，“多規合一”雖已經開始試點，但在實際操作中仍存在諸多棘手問題，如“多規”的范圍如何確定？“合”的程度如何把握？這就需要區域發展有明確目標、有統一要求，全域旅游正能契合“多規合一”的實施條件，因此在全域旅游區推動“多規合一”就更具操作性。
二、以全域旅游引領“多規合一”的優勢所在
1.旅游業的包羅萬象
旅游業是綜合性產業，涉及到社會生產生活的諸多方面，“食住行游購娛”基本涵蓋了主要生產消費領域，“旅游+”幾乎可以與“互聯網+”相提并論，其產業關聯性是其他產業類型難以比擬的。發展全域旅游是推動我國新型城鎮化和新農村建設、推進區域供給側改革進程、落實“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的重要途徑，通過以全域旅游引領“多規合一”有其產業優勢。
2.旅游規劃的統籌兼納
旅游業的綜合性，決定了旅游規劃在所有規劃類型中擁有最為寬泛的涉及面。如宏觀層面的區域旅游發展規劃就涉及文化、生態、水利、農業、交通、土地等多個部門，其規劃涉及面僅次于國民經濟和社會發展規劃。微觀層面的旅游項目總體規劃也涉及規劃范圍內的多個涉旅部門，這是任何專項規劃難以企及的。由此，相比其他產業規劃而言，旅游規劃的統籌能力優勢顯著。
三、全域旅游與“多規合一”的實操要務
1.以全域思維為指導創新規劃模式
在規劃編制和評價過程中，始終貫穿全域思維是創新全域旅游規劃模式的關鍵。所謂全域思維，即在全域旅游規劃中應從區域社會生產要素配置出發統籌考慮規劃內容，從傳統的重視“找資源、布項目”轉變為重視拓展公共休閑空間、優化區域環境風貌、完善旅游配套設施等，從規劃“點”向規劃“面”轉變。
因此，創新全域旅游規劃模式，應從規劃編制和評價兩方面入手。首先，在全域旅游規劃編制中，編制者應重新梳理規劃結構和編制內容，以全域資源要素配置作為規劃主體，重視旅游公共服務設施規劃、旅游產業要素規劃、旅游保障體系規劃等在傳統規劃中被忽視的邊緣內容。其次，主管部門還需進一步修訂《旅游規劃通則》等相關標準，或出臺全域旅游規劃技術要求，更新全域旅游規劃的評價方法和評價指標。
2.以全域旅游規劃為軸心推進“多規合一”系統工程
“多規合一”并非只有一個規劃，而是要強化“系統工程”理念，在制定區域規劃時以國民經濟和社會發展規劃為依據，強化城鄉建設、土地利用、環境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業等各類規劃的銜接，確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。
“多規合一”涉及到國土、水利、文化、農業等多個部門多種規劃。在實際操作中，一方面可嘗試構建以全域旅游規劃為軸心，統一涉旅產業相關規劃，在旅游規劃中囊括其他相關部門的規劃內容，體現文化、林業、水利等相關規劃要求；另一方面可在直接相關產業規劃中體現旅游發展需求，二者統一協調，實現以全域旅游規劃統領“多規合一”的目的。
全域旅游和“多規合一”都是近年來涌現的新思路、新模式，二者之間既是目標和手段的關系，也存在融合與互動的機制。“多規合一”實施的難點在于如何找到足以統領相關規劃的“綱”，常規上的單一產業規劃均難以服眾，而全域旅游則恰恰堪當此任。在全域旅游發展模式下，以旅游規劃為軸心的“多規合一”體系，將成為推動全域旅游發展與落實“多規合一”的先導和平臺。
一、全域旅游與“多規合一”的內在關系
1.“多規合一”是全域旅游發展的前提和保障
全域旅游是在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享。全域旅游要求涉旅部門聯動，充分發揮旅游帶動作用，在全域（省市縣）優化配置經濟社會資源。因此，全域旅游的實施絕非旅游部門一己之力能夠完成的，而是需要國土、城建、農業、水利等多個職能部門協調統一。這就需要從規劃出發，以“多規合一”的方式，形成一個全域旅游區“一本規劃，一張藍圖”，通過規劃協調好部門利益，落實好責任關系。這樣才利于全域旅游工作推進，有利于各個部門、不同產業之間凝聚精神，統一步子。
2.全域旅游是推動“多規合一”的恰當抓手
全域旅游的基本要求是旅游業發展擺脫景點景區的界限，游客進入目的地后“放眼望去皆風景，隨時駐足可旅游”，而不是景區內外兩重天。為實現這一目標，政府主管部門在進行旅游規劃、城鎮規劃、新農村規劃、道路交通、環衛設施等相關規劃時必須協調統一。另一方面，“多規合一”雖已經開始試點，但在實際操作中仍存在諸多棘手問題，如“多規”的范圍如何確定？“合”的程度如何把握？這就需要區域發展有明確目標、有統一要求，全域旅游正能契合“多規合一”的實施條件，因此在全域旅游區推動“多規合一”就更具操作性。
二、以全域旅游引領“多規合一”的優勢所在
1.旅游業的包羅萬象
旅游業是綜合性產業，涉及到社會生產生活的諸多方面，“食住行游購娛”基本涵蓋了主要生產消費領域，“旅游+”幾乎可以與“互聯網+”相提并論，其產業關聯性是其他產業類型難以比擬的。發展全域旅游是推動我國新型城鎮化和新農村建設、推進區域供給側改革進程、落實“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的重要途徑，通過以全域旅游引領“多規合一”有其產業優勢。
2.旅游規劃的統籌兼納
旅游業的綜合性，決定了旅游規劃在所有規劃類型中擁有最為寬泛的涉及面。如宏觀層面的區域旅游發展規劃就涉及文化、生態、水利、農業、交通、土地等多個部門，其規劃涉及面僅次于國民經濟和社會發展規劃。微觀層面的旅游項目總體規劃也涉及規劃范圍內的多個涉旅部門，這是任何專項規劃難以企及的。由此，相比其他產業規劃而言，旅游規劃的統籌能力優勢顯著。
三、全域旅游與“多規合一”的實操要務
1.以全域思維為指導創新規劃模式
在規劃編制和評價過程中，始終貫穿全域思維是創新全域旅游規劃模式的關鍵。所謂全域思維，即在全域旅游規劃中應從區域社會生產要素配置出發統籌考慮規劃內容，從傳統的重視“找資源、布項目”轉變為重視拓展公共休閑空間、優化區域環境風貌、完善旅游配套設施等，從規劃“點”向規劃“面”轉變。
因此，創新全域旅游規劃模式，應從規劃編制和評價兩方面入手。首先，在全域旅游規劃編制中，編制者應重新梳理規劃結構和編制內容，以全域資源要素配置作為規劃主體，重視旅游公共服務設施規劃、旅游產業要素規劃、旅游保障體系規劃等在傳統規劃中被忽視的邊緣內容。其次，主管部門還需進一步修訂《旅游規劃通則》等相關標準，或出臺全域旅游規劃技術要求，更新全域旅游規劃的評價方法和評價指標。
2.以全域旅游規劃為軸心推進“多規合一”系統工程
“多規合一”并非只有一個規劃，而是要強化“系統工程”理念，在制定區域規劃時以國民經濟和社會發展規劃為依據，強化城鄉建設、土地利用、環境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業等各類規劃的銜接，確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。
“多規合一”涉及到國土、水利、文化、農業等多個部門多種規劃。在實際操作中，一方面可嘗試構建以全域旅游規劃為軸心，統一涉旅產業相關規劃，在旅游規劃中囊括其他相關部門的規劃內容，體現文化、林業、水利等相關規劃要求；另一方面可在直接相關產業規劃中體現旅游發展需求，二者統一協調，實現以全域旅游規劃統領“多規合一”的目的。
全域旅游和“多規合一”都是近年來涌現的新思路、新模式，二者之間既是目標和手段的關系，也存在融合與互動的機制。“多規合一”實施的難點在于如何找到足以統領相關規劃的“綱”，常規上的單一產業規劃均難以服眾，而全域旅游則恰恰堪當此任。在全域旅游發展模式下，以旅游規劃為軸心的“多規合一”體系，將成為推動全域旅游發展與落實“多規合一”的先導和平臺。
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